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精耕存量土地 厚植发展活力 来源: | 时间:2018-03-20 11:08:29

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当前,由于受经济下行压力和经济增速放缓的影响,国有建设用地的供应量大幅下降,土地市场需求减弱,地方财政压力加重,存量土地的盘活利用问题突出。本文将以夷陵区为例,对存量土地利用现状、存在问题和盘活利用措施进行调研分析,以推动土地供给与需求的结构性改革,使土地低效利用向节约集约用地转变,从规模扩张向存量挖潜转变。
一、存量土地现状
本文所称存量土地是指已批准使用的国有建设用地中的闲置未用、批而未供、政府平台、租赁经营的土地。通过本次调研弄清了夷陵区13632.45亩存量土地的位置、现状、数量、用途等情况,以便这部分土地得到合理的利用。
(一)闲置未用土地情况
根据夷陵区国土资源局对全区2009年-2015年闲置土地清理情况表明,全区现有闲置土地共60宗,面积达4012.14亩,具体情况分述如下:
1、按土地用途分类:工业用地19宗,面积1610.42亩;商服用地8宗,面积247.35亩;商住用地21宗,面积1925.64亩;其他用地12宗,面积228.73亩。
2、按土地位置分类:夷陵经济开发区16宗,面积962.94亩;东城试验区22宗,面积1362.46亩;小溪塔街道11宗,面积625.36亩;龙泉镇6宗,面积906.78亩;黄花镇2宗,面积54.65亩;分乡镇1宗,面积44.87亩;樟村坪镇1宗,面积53.87亩;太平溪镇1宗,面积1.21亩。
(二)批而未供土地情况
按夷陵区土地储备中心对全区2009-2016年批而未供土地的清理情况表明:自2009年以来,全区以批次用地上报省政府批准用地124个批次,批准用地总面积18381.9亩(不含宜昌生物产业园用地),其中批而未供土地涉及67个批次5983.65亩。
1、按土地用途分类:工业用地41个批次,面积3162.66亩;商服用地14个批次,面积178.54亩;商住用地27个批次,面积2417.99亩;其他用地10个批次,面积227.52亩。
2、按土地位置分类:批而未供土地主要分布于小溪塔、龙泉、鸦鹊岭、太平溪、三斗坪、黄花等经济较发达的乡镇。
(三)政府平台用地情况
本文所指政府平台用地主要是夷陵经济发展集团公司及该公司所属的城投公司、金亚公司以及夷陵城市发展集团公司取得的土地。4家国有公司共拥有土地63宗,面积3200.04亩,其中:经发集团拥有土地9宗,面积209.01亩;城投公司拥有土地26宗,面积1367.9亩;金亚公司拥有土地22宗,面积1266.76亩;城发集团拥有土地6宗,面积356.37亩。
(四)租赁经营土地情况
在上述政府平台公司成立之前,我区成立了宜昌东湖国有资产经营公司,该公司现已归属经发集团旗下,承担着夷陵区的国有土地、房屋等资产的经营管理,现拥有国有土地和房产18处,土地面积436.62亩,房屋建筑面积52438.79平方米,该公司经营管理的资产量较大。
二、存在问题分析
(一)闲置未用存在的主要原因:
一是政府原因导致的土地闲置:为确保政府招商引资项目及时落地,在供地时没有实行“净地出让”,采取边供地边拆迁的办法。由于项目所在地的开发区、试验区及乡镇政府未按土地出让合同约定时间完成征地拆迁安置工作,或因征地补偿资金不落实等原因,导致项目用地单位交了钱、办了证,但无法按时开工建设,给企业带来的损失巨大,若企业依法维权,将给政府造成不良后果和巨大的经济损失。此类原因导致土地闲置的占总宗数的72%。
二是企业原因导致的土地闲置:项目投资企业在取得国有建设用地使用权后,由于股东之间产生矛盾和纠纷、银行贷款紧缩、资金链断裂、项目前景不容乐观、产品失去生命力等原因,企业决定项目停建、部分缓建造成的土地闲置。企业原因导致土地闲置的占总宗数的28%。
(二)批而未供存在的主要原因
一是供地项目不落实。夷陵区的新征用地均由区土地储备中心以批次用地上报审批,各类手续复杂且审批周期长,占用林地的审批又作为前置条件,项目用地批准后的供地环节需要办理规划报批、评估会审、方案报批、公开招拍挂,同样存在程序复杂且时间长,这样就导致批准的用地在供地时,项目投资人不见了,也许是错过了发展机遇。此类情况占批而未供总数的40%左右。
二是供地主体不明确。夷陵区土地储备中心在批次用地收储过程中,将规划道路、绿化等基础设施用地一并收储报批,但地批了,路修了,供地没人要了,最后成了工程建设投资人、项目所在地政府、基础设施产权人几不管状态,导致存量土地的消化处置和土地收储资金成本分解得不到落实。此类情况占批而未供宗地总量的30%左右。
(三)政府平台用地存在的问题
1、资产利用状态不佳。夷陵区有经发集团和城发集团两大政府国有融资平台,截至目前拥有国有建设用地3200.04亩,其中正处于抵押状态的土地面积为842.74亩,只占总面积26%,还有74%的土地处于闲置未用状态。
2、征地拆迁任务较大。为了使两大集团公司及其子公司及时获得银行贷款,所出让用于融资的土地大部分尚未启动征地拆迁和安置工作。若要开发利用,还需大量的资金来支付征地拆迁补偿费用。夷陵区国土资源局向两家集团公司及其子公司的供地总面积中,已开发利用的土地还不到10%。
(四)租赁经营土地存在的问题
1、资产分散管理难。东湖国资公司目前经营管理的土地和房屋资产大部分是九十年代国有企业改制及其他原因获得的资产,分布于宜昌市城区和夷陵区内,不成规模,不便管理,还需承担房屋及设施维修和安全责任。例如:平湖汽修城的出租门面商户在为用户进行电瓶充电时,因操作不慎被电击死亡,导致出租方支付几十万元的经济赔偿,收取一年的门面租金就这样没有了。
2、资产收益率较低。根据东湖国资公司提供的资料表明,目前该公司管理的土地面积达436.62亩,房屋建筑面积52438.79平方米。若这些国有土地资产按30万元/亩、房屋资产按3000元/平方米保守估计计算,其总资产已超过2.88亿多元,而实际情况是2016年仅收取租金160多万元。
三、解决问题建议
在经济发展的新常态下,如何围绕土地供给与需求进行结构性改革和“去库存”?如何做到“依法履职、全面履职、创新履职”?如何下好“盘活存量、控制增量、用好流量”这盘棋?就必须要用创新的思维关注存量土地,用有效的措施来唤醒沉睡的存量土地资产。现提出解决问题的建议如下:
(一)依法精准处置闲置未用建设用地
1、对政府原因造成的闲置土地处理:一是建议夷陵区政府成立以区工办、国土、财政、规划、乡镇政府、开发区和试验区管委会为成员的领导小组和相应的工作专班,对夷陵区国土部门认定的属政府原因造成的闲置土地专题召开专题办公会研究处理办法;二是按照“一地一策、先急后缓”的原则,落实和调度征地拆迁补偿资金;三是按已供土地的所在地,以当地乡镇政府或开发区、试验区管委会为征地拆迁主体,完成项目用地的“净地交付”工作。“净地交付”是指完成征地拆迁安置及地上建(构)筑物和附着物清除的土地。
2、对企业原因造成的闲置土地处置:一是由夷陵区国土部门依照《闲置土地处置办法》(国土资源部第53号令)等相关法律法规,对区内的闲置土地组织清理、调查、认定和处置。二是对依法取得国有建设用地使用权但未按规定动工建设满一年未满两年的,征收土地出让或划拨价款20%的土地闲置费;对受让人不能按时支付土地出让价款的,自滞纳之日起每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金;对延期付款超过60日的,经催缴仍不能支付价款的,出让人有权解除出让合同,也可通过向人民法院诉讼的程序依法处理。三是建立节约集约用地税收调节制度,达到“以地控税、以税节地”的目的,实现国土与税务部门信息资源共享,依法全额征用城镇土地使用税。四是建立企业用地诚信体系,对闲置用地的企业及不良行为列入信用黑名单,在闲置土地未处置前可限制新买土地和申请土地转让、出租、抵押登记。五是对依法收回土地使用权和已处置结案的土地要加大招商力度,做到处置一宗开发建设一宗,充分发挥土地效益。
(二)切实推进批而未供土地合理利用
1、分类清理建档。一是对夷陵区土地储备中心以批次用地报批的土地进行全面清理,建立储备土地供地台帐,与国土资源部的动态监测网对接,随时掌握相关信息;二是对目前尚无供地项目的土地按土地用途、土地位置、土地面积、土地现状按行政管辖分区进行统计登记,并将相关数据信息上到国土“一张图”上,将图编制后发给土地所在乡镇、开发区和试验区,便于招商引资和推介盘活利用。
2、明确供地主体。一是对城市规划区范围内批而未供的道路、绿化用地的供地主体明确为区城市管理局,除此之外的供地主体按土地所在地明确为乡镇人民政府。二是道路及绿化用地为公共基础设施用地,以国有划拨方式供地,由夷陵区非税局进行宗地成本费用结算。三是由夷陵区土地储备中心组织办理用地规划报批、签订划拨供地协议,整理项目供地报批资料按程序报批,以有效提高供地率。
3、落实供地政策。一是按照《夷陵区创新工业用地供地方式暂行办法》实行租赁管理、先租后让、短期出让等方式取得工业用地使用权;二是按照《夷陵区招商引资产业扶持政策》及《全国工业用地出让最低价标准》的70%收取土地出让金;三是清理规范涉企行政事业性收费和保证金收取。
(三)有效促进政府融资土地良性循环
地方经济的发展和项目建设无疑要举借债务,但只要在风险可控范围内形成良性互动的循环机制就不是问题。一是针对夷陵区目前政府融资平台的现状,应建立以取得土地→抵押融资→征地拆迁→项目开发→获取利润→偿还贷款的良性循环模式。二是可以采取自行开发、合作开发、利润分成、入股分红、土地置换、土地转让等方式来盘活存量土地和偿还银行贷款,减少开发成本,化解举债压力。否则,就只能停留在给银行“打工”的状态。
(四)匠心经营处置国有房屋土地资产
一是国有资产管理部门要加大资产经营、考核、监督力度,让国有资产得到充分利用和发挥最大的效益;二是加强租赁经营合同签订,约定好租期、租金及双方权利义务,对门店出租后的安全隐患要加强宣传,定期巡查整改;三是对分散的国有资产依法按程序进行处置,以免由于房屋维修、安全等因素造成入不敷出;四是对面积较大的地块,可按规划要求公开出让进行房地产开发,以获取更高的土地收益。
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宜昌市政协委员、民进宜昌市委会委员:徐政富
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